Uma política de combate à pobreza requer, como passo inicial, a determinação do conceito de pobreza e os critérios de sua medição.
Embora o Brasil não possa ser considerado um país pobre, dado o nível do seu PIB per capita, a extrema desigualdade em nossa distribuição de renda faz com que a maior parte da população viva com níveis baixos de renda pessoal. Como os 10% mais ricos apropriam-se de 47,8% de renda total – e os 5% mais ricos, de 34,1% –, resulta que 70% da população vivem com uma renda familiar per capita de apenas R$ 215,00 mensais, pouco mais de cem dólares, conforme os dados da PNAD de 1997. Se adotássemos os padrões próprios dos países desenvolvidos, poderíamos, com propriedade, classificar toda essa população como pobre.
Mas a pobreza que precisamos combater situa-se muito abaixo desse nível e está relacionada a condições críticas de privação e de sobrevivência física.
A pobreza é reconhecida amplamente como um fenômeno complexo, que vai além dos níveis de renda monetária. O amplo acesso a bens cuja oferta se dá fora do mercado, como educação e assistência à saúde, pode tornar menos pobres populações com um nível efetivo de renda pessoal muito baixo. A condição rural ou urbana das populações também afeta o nível efetivo de bem-estar das pessoas.
No entanto, para efeito de políticas públicas, o melhor critério ainda parece ser a insuficiência de renda, ou seja, são pobres as pessoas que não têm renda suficiente para adquirir no mercado os bens essenciais à sobrevivência. É um dado mais fácil de medir e não contém elementos subjetivos cuja aferição exige o emprego de juízos de valor de natureza ética.
Com base na insuficiência de renda, podem traçar-se várias linhas distintas de pobreza ou de indigência. Nenhuma escolha está a salvo de restrições. No entanto, a principal utilidade dessas definições é servir de referência a políticas públicas. Se se traçam linhas baseadas em critérios tais que acabem incluindo a maior parte da população, a medida deixa de ter efeitos práticos e torna-se mero exercício intelectual.
Para efeito do programa de combate à pobreza que estamos propondo, adotamos as linhas de pobreza definidas pelo IPEA, que consideramos coerentes com a natureza do problema em nosso País e adequadas para a definição de políticas públicas. Conforme já vimos nas seções anteriores, com base em tais conceitos, quase 35% da população brasileira vivem com renda familiar per capita abaixo da Linha de Pobreza, e, dentre esses, cerca de 24 milhões de pessoas – ou 14% da população total – vivem abaixo da Linha de Indigência, com renda insuficiente para atender até mesmo suas necessidades básicas de alimentação.
