A autora comenta as normas reguladoras ao inquérito civil, sua natureza jurídica, o objeto e a finalidade do inquérito civil.
Gisele Leite
O inquérito civil foi introduzido pela Lei 7.347/85 conhecida como a Lei da Ação Civil Pública que fora tão bem recepcionado que acabou por ser constitucionalizado em 1988 ao prever o art. 129 III da CF, a função institucional do MP, que sublinha que serve para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, incluindo também as pessoas físicas.
A Lei 8.069/90, o ECA ampliou o objetivo da investigação do inquérito civil, de forma também englobar os interesses individuais( e não somente os coletivos ou difusos).
A Lei 8.078/90 ,o CDC no seu art. 90 afirmou aplicar-se à defesa do consumidor as normas da Lei 7.347/85 inclusive no que respeita ao inquérito civil.
A Lei 8.625/93 que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público que expressamente previu em seu art. 26 entre as funções precípuas do MP a de instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes(...)
Também a Lei Orgânica do MP da União (a Lei Complementar 75, de 20/5/93) é aplicada subsidiariamente ao disciplinamento da atuação dos MP Estaduais.
O inquérito civil é procedimento meramente administrativo, de caráter pré-processual que se realiza extrajudicialmente, de instauração facultativa e desempenha relevante papel instrumental.
Configura, sinteticamente, um procedimento preparatório destinado a viabilizar o exercício responsável da ação civil pública.
Na opinião de José Rogério Cruz e Tucci, o inquérito civil constitui “procedimento de natureza administrativa, de caráter pré-processual, que se destina à colheita de elementos prévios e indispensáveis ao exercício responsável da ação civil pública.”
Camargo Ferraz , um dos autores da proposta legislativa que introduziu o inquérito civil assim o define: “ é um procedimento administrativo de natureza inquisitiva tendente a recolher elementos de prova que ensejem o ajuizamento da ação civil pública”.
Na mesma esteira preleciona Hugo Negri Mazzili: “inquérito civil é investigação administrativa prévia a cargo Ministério Público, que se destina basicamente a colher elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial possa identificar se ocorre circunstância que enseje a eventual propositura de ação civil pública ou coletiva.”
Depreende-se destas definições aspectos relevantes à natureza jurídica do inquérito civil: exclusividade de sua titularidade, facultatividade de sua instauração, formalidade restrita, inquisitividade, publicidade relativa ou mitigada e auto-executoriedade.
É importante ressaltar que tratar-se de procedimento administrativo do âmbito do MP, em caráter de exclusividade. A legislação reservou o uso do inquérito civil ao MP para levantamento dos danos que para tal poderá utilizar-se de todos os meios investigatórios cabíveis.
José Celso de Mello Filho esclarece não ser a instauração do inquérito civil obrigatória, mas sim facultativa, de forma que se o MP possuir elementos de convicção robustos e suficientes para o ajuizamento de ação judicial própria, deverá promover o respectivo ajuizamento de imediato, prescindindo portanto, do inquérito civil.
Desta forma, o ilustre doutrinador decreta: “é instrumento útil, mas não necessário ao ajuizamento da ação.”
É instrumento dotado de formalidade restrita, possuindo tão-somente caráter administrativo. No mesmo sentido, Espínola Filho analisa o inquérito policial.
Quanto à natureza inquisitiva do processo, é forçoso admitir que à ele não se aplica os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. E isto ocorre devido ser simples procedimento inquisitório que tem como fim de aparelhar o MP para que possa eventualmente, promover a ação judicial civil.
Não visa tal instrumento aplicar sanção, e reafirma-se como procedimento preparatório. Sobre o tema, recomendo a leitura do excelente livro intitulado: Inquérito Civil atuação investigativa do Ministério Público a serviço da ampliação do acesso à Justiça, do autor Luis Roberto Proença, da Editora Revista dos Tribunais.
Apoiando tal argumento, José Emmanuel Burle Filho que afirma não está o inquérito que afirma não está o inquérito civil submisso às exigências constitucionais do art 5 º LV.
Como instrumento preparatório, sendo procedimento administrativo não-punitivo, não envolve desta forma litigantes. Émera investigação, envolvendo somente indiciados.
De grande valia são as elucidações relativas ao tema constantes na doutrina processual penal e administrativa.
José Frederico Marques aponta ser o inquérito policial “um procedimento administrativo-persecutório de instrução provisória destinado a preparar a ação penal(...).
Para Tornaghi, “o inquérito policial é inquisitório, escrito e sigiloso.” Nele não há qualquer acusação e, portanto, não faz jus a defesa.
Na mesma direção rumam igualmente outro doutrinadores tais como Cintra, Grinover e Dinamarco que ressaltam que o inquérito é mero procedimento administrativo que visa a coleta de provas para informações sobre o fato infringente e sua autoria.
Não existe acusação e, por isso não há defesa. Émero procedimento e, não processo(no que Mirabete é inconteste em sublinhar).
No Vocabulário Jurídico De Plácido e Silva, in verbis:
PROCEDIMENTO
Formado de proceder, do latim procedere (ir por diante, andar para a frente, prosseguir), quer o vocábulo exprimir, geralmente, o método para que se faça ou se execute alguma coisa, isto é, o modo de agir, a maneira de atuar, a ação de proceder.
Neste sentido, procedimento significa a própria atuação ou a ação desenvolvida para que se consubstancie a coisa pretendida, pondo-se em movimento, segundo a sucessão ordenada, os meios de que se pode dispor.
Neste particular, pois, procedimento e processo revelam-se em sentidos diferentes.
O procedimento, a ação de tocar para a frente, de ir por diante, é o meio exterior, de que nos utilizamos, desde começo ao fim, para realizar o objetivo intentado.
Assim, enquanto o procedimento é ação, e movimento, é exteriorização de meios, o processo se mostra a direção desse movimento ou dessa atuação, dando-nos a soma de atos, que se devem executar, ou o ato para que o procedimento se consubstancie ou se concretize.
Desse modo, enquanto o procedimento nos revela ou nos mostra a ação de ir por diante, a ação de prosseguir, ou a atuação, o processo nos fornece a ordem de coisas, que se seguem umas às outras, dá-nos a direção dessa sucessão de coisas, para exato cumprimento do que se tem em mira.
Nesta razão, como bem assevera BÜLOW, o procedimento é o invólucro; o processo, a íntima substância.
Dinamarco ainda é mais expressivo ao explicar que não há contraditório no inquérito justamente porque não visa este a provimento algum, este termina com relatório da autoridade policial que somente deduz a opinio delicti para o órgão acusador(MP).
No mesmo sentido se posiciona a opinião majoritária tanto da doutrina como da jurisprudência inclusive o STF que deduz in litteris: “ a investigação policial, em razão de sua própria natureza, não se efetiva sob o crivo do contraditório, eis que é somente em juízo que se torna plenamente exigível o dever estatal de observância do postulado da bilateralidade dos atos processuais e da instrução criminal.”
A inaplicabilidade da garantia do contraditório ao inquérito policial tem sido reconhecido de forma unânime tanto pela jurisprudência do STF como a do STJ(STF, 1a. turma, HC 69372/SP).
Hely Lopes Meirelles acertadamente assinala que também a sindicância administrativa dispensa defesa do sindicato e publicidade em seu procedimento, é pois, um simples expediente de verificação de irregularidade, e não serve de base para punição equiparável ao inquérito policial em relação à ação penal..
Idêntica colocação manifesta Ada Pellegrini Grinover enquanto a sindicância não leve à imposição de uma sanção, não exige a observância do direito de defesa e do contraditório.
E, ainda, Edgard Silveira Bueno Filho, evidencia que tendo em vista o caráter informativo e preparatório, não há espaço para o contraditório e nem para a ampla defesa nos inquéritos policiais e sindicâncias administrativas, eis que ainda não há processo.
Apesar disto, na sindicância ainda atuam os princípios da Administração Pública( tais como o da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência), pois são aplicáveis em todas as modalidades de função administrativa.
Apesar da publicidade mitigada, o inquérito civil não é secreto, o que não é compatível com a sua natureza de procedimento oficial estatal, devendo ser orientado pelo princípio constitucional da publicidade ex vi o art. 37 da CF, art. 26, VI da Lei 8.625/93).
Assim, sempre deve ser dada publicidade quanto à sua instauração, ao seu arquivamento e eventual ajuizamento da ação civil pública.
Poderá ser imposto sigilo legal ou por necessidade da própria investigação, aplicando-se analogicamente o art. 20 do CPP. O princípio da publicidade deve ser adaptado aos fins sociais almejados pelo inquérito civil ou penal conforme norma constitucional.
O auto-executoriedade está em todos os poderes investigatórios conferidos ao MP, pois tal natureza dos atos para cuja execução é indispensável ao desempenho da atribuição do MP que geralmente compõe a atividade investigativa(perícias, uso da força policial, o poder de notificação para colher depoimentos e esclarecimentos sob pena de condição coercitiva, o poder de inspeção, dentre outros.
A finalidade do inquérito civil é a coleta de elementos da convicção para o ajuizamento de ações civis públicas em defesa de interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.
O art. 129, III da CF ampliou o objeto de investigação do inquérito civil que poderá ser lesões ao meio ambiente, aos direitos do consumidor, ao patrimônio público, aos princípios da Administração Pública, à ordem econômica, aos padrões urbanísticos, ao princípio da livre concorrência, aos fundamentos da República, aos direitos políticos e sociais garantidos constitucionalmente e outros direitos e interesses coletivos lato sensu(indisponíveis).
Por analogia, serve também o inquérito civil para colher elementos preparatórios para a instauração de qualquer ação civil de iniciativa do Ministério Público.
Em suma, é instrumento para realização de quaisquer investigações do âmbito da atuação cível do MP, ultrapassando a sua original concepção.
Também poderá ser utilizado para ação penal, desde que haja dominus litis elementos de convicção suficientes à sua propositura (art.39, § 5o. do CPP).
Desde que reúna elementos cabais de evidenciar a materialidade e a autoria da infração criminal que deverão instruir na denúncia.
O inquérito civil ganha consistência através dos elementos obtidos dos atos investigatórios para chegar ao final que é o da apreciação dos indícios ou provas reunidos, cabendo o arquivamento ou acordo extrajudicial, ou, finalmente, a propositura da ação judicial indicada.
O MP poderá instaurar o inquérito civil por ofício ou através de portaria onde delimitará o objeto da investigação, dará breve motivação para sua instauração.
Também pode ser provocada por terceiros mediante representação, entidades privadas ou pessoas físicas, lesadas ou não pela infração notificada.
Tal representação será escrita e se realizada verbalmente(deve ser reduzida a termo).Até mesmo notícia anônima poderá ensejar à instauração ao inquérito civil, o que importa é o poder de convencimento contido na representação.
Se indeferida a instauração do inquérito civil, deve ser conferida ao autor da representação a possibilidade de faze-la chegar aos órgãos superiores do MP. Há um recurso possível que deve ser impetrado junto ao Conselho Superior do Ministério Público.
O arquivamento pelo MP deve ser fundamentado com base na inexistência de base para a propositura da ação civil. Não previu a legislação federal a possibilidade de recurso administrativo, fazendo-o porém, a Lei Orgânica do MP de SP, endereçando-a ao Conselho Superior e conferindo-lhe efeito suspensivo.
A Lei 7.347/85 foi extremamente seca sobre a instrução do inquérito civil, onde ocorrerá a coleta de provas, e elementos de convicção sobre os fatos apurados.
Não há forma rígida para a devida instrução, seu desenvolvimento é livre. Findas as investigações, existindo elementos, que indiquem a necessidade da atuação do MP.
Deve o MP proceder uma fase persuasiva o investigado a voluntária adequação à lei, seja reparando-o o dano causado, seja realizando alguma outra conduta(comissiva ou omissiva) que o ordenamento lhe imponha. O que deverá ser formalizado através de acordo extrajudicial.
A segunda forma de atuação deverá ser proposta ao Poder Judiciário a medida cabível, em geral, através da ação civil pública.
Não sendo homologado o arquivamento pelo Conselho Superior do MP, este designará outro órgão de execução para o ajuizamento da ação(art. 9o. §4 º, da Lei 7.347/85).
Pelo art. 129, VIII da CF deve o membro do MP indicar os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais (denúncia, inquéritos, sindicâncias).
O inquérito civil deve ser apto a ser usado por uma pluralidade de agentes públicos e entidades privadas.
As medidas investigativas implicarão no uso de força, de restrição de direitos ou de determinação de condutas por terceiros sendo indispensável para a legitimação destas medidas, sejam elas fundamentadas, possibilitando o seu controle disciplinar e jurisdicional a posteriori.
O dever de motivação do MP é parte integrante do perfil do Estado de Direito e finalmente para evitar a possível alegação de ilicitude do meio de prova colido e na tentativa de subtraí-lo da apreciação judicial.
A motivação não deverá ser calcada na certeza de que a medida restritiva de direito levará à obtenção de meios efetivos de prova, deve ser medida como útil elucidação dos fatos.
Diversas vezes tem a Suprema Corte exigido que a motivação para requisição de dados por Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) seja contemporânea à mesma, e não feita a posteriori.(MS 23.452/1, RJ, MS 23.672-8/SP, MS 23 661-2/DF e MS 23.668-0/DF).
