REFORMA DA PREVIDÊNCIA : AVANÇO OU RETROCESSO ?
Edson Pereira Bueno Leal setembro de 2003 .
Terminada a votação em primeiro turno da Reforma da Previdência na Câmara dos Deputados começam a ser definitivamente delineados dos contornos da reforma da previdência propostos pelo governo federal .
Certamente no futuro os historiadores terão dificuldade em assinalar como é que um governo popular , formado majoritariamente pelo Partido dos Trabalhadores conseguiu a proeza de ser responsável por tamanho retrocesso em termos de direitos trabalhistas no serviço público , considerando que desde a sua formação o PT lutou exatamente pela manutenção e ampliação destes direitos e nasceu e cresceu apoiado por setores da classe operária e da classe média , entre eles significativa parcela do funcionalismo público.
Daí a perplexidade dos eleitores da categoria dos servidores públicos que votaram no PT e em outros partidos de esquerda confiantes de que pelo menos seus direitos básicos seriam mantidos e agora são obrigados a intensa movimentação sindical tendo como algoz aqueles que há pouco tempo atrás lutavam a seu lado. Perplexidade não menor em muitos membros do PT que agora , por defenderem um discurso que sempre defenderam são considerados traidores e ameaçados de expulsão do partido.
Perplexidade também de juristas ligados ao PT . Fábio Konder Comparato em entrevista assinala que o projeto aprovado na Câmara tem pontos que são " perdidamente inconstitucionais . A taxação dos inativos fere o princípio elementar do direito adquirido . O mesmo ocorre com a redução das pensões para familiares de segurados já mortos " ( F S P 18.08.2003 , p. A-12) .
Deve-se enfatizar que com certeza a maioria dos servidores públicos não é contra reformas na previdência . Todos como cidadãos tem plena consciência de que deve ser garantida a viabilidade do país e as condições para a manutenção do crescimento , porém estas metas podem perfeitamente serem alcançadas com a preservação de direitos essenciais e o amadurecimento do país somente será possível com um funcionalismo eficiente , de alta qualidade e com respeito a suas prerrogativas específicas o que certamente não está acontecendo no presente momento.
Como o jornalista Jânio de Freitas já destacou a recuperação rápida da Europa após a Segunda Guerra foi apenas parcialmente facilitada pela colaboração americana por intermédio do Plano Marshall . Mas o fator decisivo foi a atuação do serviço público que pela sua competência conseguiu transformar , com a colaboração da população , países virtualmente destruídos em potências como o são de fato nos dias de hoje .
FUNCIONALISMO COMO PRIVILEGIADOS
E este é um dos primeiros aspectos básicos difundidos pelo governo para justificar a presente reforma . É preciso acabar com os "privilégios" do funcionalismo . Por definição o servidor passou a ser considerado marajá , não importando a responsabilidade inerente ao seu cargo e funções , a capacitação exigida para exercê-la e as condições de concorrência que enfrentou para o ingresso no serviço público.
Carreiras de Estado , com funções essenciais para seu funcionamento , com um corpo altamente qualificado de servidores , da noite para o dia passaram a serem tratadas como um "agrupamento corporativo" unicamente interessado na defesa de seus interesses . "Juizes , promotores , fiscais tributários , gestores públicos , diplomatas e militares tem direito á aposentadoria integral , justamente para que a sociedade possa deles cobrar a dedicação total à máquina pública .
Porém, em vez de reconstruir o Estado e consolidar a máquina pública e suas carreiras , o governo opta pelo desmonte " . ( Biasoto Jr. , Geraldo . in F S P , 12.05.2003 , p. A-3).
Esta idéia encontrou apoio quase unânime por parte da mídia . Neste sentido é importante salientar que os jornalistas que expressam este "apoio" à tese de combate ao funcionalismo recebem salários elevadíssimos , superiores à maioria dos funcionários públicos e tem benefícios que certamente os servidores desconhecem .
Foi deixado completamente de lado o papel do serviço público e do Estado . A iniciativa privada é fundamental para o desenvolvimento de um país , mas o alcance deste objetivo de modo racional e organizado somente é possível com um serviço público forte e competente . E portanto a maioria dos direitos e garantias que foram atribuídos ao longo do tempo aos servidores públicos representam apenas o reconhecimento deste papel destacado no processo de crescimento do país e não privilégios condenáveis como querem alguns.
DÉFICIT NA PREVIDÊNCIA
Ao analisar os números da previdência o governo tem exaustivamente utilizado apenas as contribuições dos servidores comparativamente aos pagamentos para apontar déficits monumentais . Ocorre que diversas rubricas da arrecadação federal consistem de contribuições sociais como a Cofins - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social , a CSLL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido entre outras.
A economista Laura Tavares Soares da UERJ assinala que a receita em 2002 do sistema de seguridade social foi de R$ 193,6 bilhões e os gastos dos ministérios , em um conceito amplo, incluindo Trabalho, Saúde , Previdência e Assistência Social , incluindo ativos e inativos foram de R$ 142 bilhões , havendo portanto um superávit de R$ 51,6 bilhões. Com a Desvinculação da Receita da União (DRU) , que retira linearmente 20% dos ministérios , foram desvinculados em torno de R$ 36 bilhões e mesmo assim sobram R$ 15 bilhões. ( F S P , 22.6.2003, p. A-6) .
A discussão não considera também a letargia oficial em cobrar R$ 155 bilhões em dívidas do governo e de empresas e a generosidade oficial na concessão de isenções para entidades "filantrópicas" que representam renúncia de aproximadamente R$ 12 bilhões por ano .
O economista Raul Velloso , especialista em contas públicas também assinala a inexistência de déficit destacando que deve separar-se a Previdência da Assistência Social . " Na Previdência o beneficiário contribuiu e na assistência não . A assistência é uma obrigação do Estado de dar às camadas menos favorecidas da população aquilo que elas não conseguiram acumular que é uma aposentadoria mínima ". É evidente , se não há contribuição no setor de assistência social não se pode falar em déficit pois os recursos devem ser obrigatoriamente cobertos pelo Estado com recursos orçamentários.
Segundo Velloso , embora não haja exatidão nos dados , pode-se presumir que a partir de 1987 os gastos assistenciais passaram de 5 a 6% do total da despesa para 20% . Este aumento decorreu da Constituição de 1988 que ampliou o alcance das aposentadorias rurais e que nenhum benefício poderia ser menos do que um salário mínimo , além de criar vários programas novos e universalizar o atendimento médico. A Constituição também previu a criação do Regime Jurídico Único , que foi instituído em 1990 e permitiu a que milhares de servidores que até então eram regidos pela CLT e estavam vinculados ao INSS , mudassem para o Regime Estatutário que paga aposentadoria integral . ( F S P 7.7.2003, p. A-6) .
No próprio Ministério da Previdência encontramos o diretor executivo Álvaro Sólon de França que destaca em livro " A Previdência Social e a Economia dos Municípios " que existe uma relação direta e forte entre os benefícios e o desenvolvimento humano dos municípios brasileiros. Em 90 dos 100 municípios com melhor renda familiar per capita , o pagamento de benefícios previdenciários é superior ao Fundo de Participação dos Municípios , enquanto nos 100 piores o número cai para 24 . Na sua própria opinião o sistema previdenciário " é uma das poucas políticas sociais que funcionam efetivamente no Brasil e a aposentadoria foi uma nova Lei Áurea na área rural brasileira . Ela deu cidadania a pessoas que eram excluídas e permitiu que elas proclamassem sua independência em relação aos chefes políticos locais " .( Valor Econômico , 18.08.2003, p. A-2 ) .
Ao apresentar o déficit atual quando se afirma que se está ampliando o número de aposentados em relação ao de ativos , omite-se o destino dos milhões arrecadados em tempos passados e que ao invés de serem destinados à constituição de um fundo previdenciário foram desviados para o financiamento de programas governamentais de toda ordem ou simplesmente para a cobertura do déficit público. Déficit público aliás cujo principal responsável não está no pagamento ao funcionalismo ou aos aposentados , mas na rolagem da dívida pública que foi ampliada de R$ 60 bilhões para R$ 600 bilhões ao longo do governo Fernando Henrique Cardoso apesar dos R$ 100 bilhões arrecadados com os programas de privatização.
Michel Gartenkraut , aponta este grave erro conceitual empregado no cálculo do chamado déficit da previdência pública , sem levar em consideração a parcela devida pelo patrocinador ao afirmar " Estranho conceito este que, se fosse aplicado aos fundos de pensão existentes , não restaria no mundo, um só fundo em equilíbrio " . ( Valor, 14.02.2003, p. A-14) .
Marco Aurélio de Mello , ministro do STF enfatiza que o déficit no regime próprio dos servidores é responsabilidade da União , que criou um sistema desequilibrado financeiramente , pois o sistema previdenciário só passou a ser contributivo a partir de 1993.
Como bem assinala Jânio de Freitas , nos países adiantados compreende-se que a Previdência Pública não se autofinancia . Seus déficits são de responsabilidade do Estado, cujo poder de arrecadação destina-se a prover os fatores todos de bem estar social " ( Folha São Paulo, 19.01.2003 , p. A-5) .
Mesmo assim , a economia gerada pelas mudanças segundo declarações do Ministro da Previdência Ricardo Berzoini é de R$ 21 bilhões em sete anos , de 2004 a 2010( F S P 26.6.2003, p. A-8) . É incompreensível que o governo tenha idealizado tamanho ônus sobre os servidores para uma economia tão pequena . Uma mínima redução na taxa de juros geraria uma economia superior a R$ 3 bilhões por ano , portanto do ponto de vista fiscal a reforma torna-se indefensável. E certamente os cálculos não levaram em consideração a corrida à aposentadoria gerada pelas mudanças , com milhares de servidores com direito adquirido antecipando sua aposentadoria , fato que pode até anular a mencionada economia.
Apenas para efeito de comparação de junho para julho de 2003 , a dívida pública mobiliária federal cresceu de R$ 669,42 para R$ 689,99 bilhões , ou seja R$ 20,57 bilhões a mais . Em apenas um mês a dívida cresceu o que o próprio governo calcula economizar em sete anos com a reforma da previdência.
QUESTÃO ATUARIAL
É notório e sabido que o grande "problema " da previdência é o descompasso entre receitas e despesas . Portanto o fulcro da questão é atuarial e este aspecto foi totalmente relegado a segundo plano na reforma proposta . Não é necessário que sejam feitas muitas contas para verificar que se um servidor recolher sistematicamente ao longo de 30 ou 40 anos de trabalho , sem dúvida alguma conseguirá ter formado um pecúlio mais do que suficiente para obter sua aposentadoria integral .
Outra questão que desapareceu nas justificativas da reforma foi a obrigação do Estado de dar sua contrapartida em termos de contribuições como ocorre no setor privado onde a relação é dois para um , dois terços do empregador e um terço do empregado . Esta obrigação contributiva do Estado não é levada em consideração nos cálculos que apontam o mencionado "rombo" da previdência . Se a mesma fosse considerada , os propalados déficits por si só se reduziriam em muito.
Ao invés de impor desnecessários sacrifícios aos servidores poderia ter sido feito um estudo mais acurado da questão com o aumento da contribuição , como aliás fez o governo do Estado de São Paulo.
DISTORÇÕES JÁ ELIMINADAS EM PARTE
É importante salientar que determinadas distorções que existiam no serviço público já foram parcialmente eliminadas . A Emenda Complementar 20 de 1998 já tinha vedado expressamente a possibilidade de contagem de tempo de contribuição fictício ( art. 40 , parágrafo 10° da CF) . O uso do serviço público como trampolim para a aposentadoria integral também já tinha sido eliminado com a exigência de um mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e pelo menos 5 anos de contribuição no cargo efetiva como condição para a aposentadoria ( art. 40 , parágrafo 1° , inciso II da CF) . O estabelecimento de uma idade mínima de 53 anos para os homens e 48 anos para as mulheres , bem como o pedágio de 20% para a aposentadoria integral e 40% para a aposentadoria proporcional , sobre o tempo faltante também foram mudanças razoáveis e que em muito contribuíram para um significativo ajuste em termos do equilíbrio do sistema .
Porém a reforma proposta pelo governo não significou um avanço neste sentido , mas ao contrário houve a apresentação de alterações radicais , visando suprimir direitos fundamentais e ignorando completamente o tempo de serviço já exercido e qualquer critério de razoabilidade. A propósito o Senado está votando uma proposta de emenda à Constituição (PEC 55/1999) que visa justamente incluir a razoabilidade entre os princípios que devem reger a administração pública , inscritos no artigo 37 da Constituição .
Ao suprimir direitos básicos , a reforma enfraquece o funcionalismo e promove um nivelamento por baixo . Certamente é desejável no médio e longo prazo que os dois sistemas de previdência , público e privado sejam igualados , mas a igualdade deve ser feita elevando o setor privado e não rebaixando o setor público como se está tentando fazer com esta reforma .
A proposta em andamento está mudando a Emenda Complementar 20, ou seja está modificando a reforma anterior , não respeitando o sistema de transição o que pode gerar questionamentos jurídicos .
Neste sentido analisaremos a seguir a questão das regras de transição , tal como aprovada em primeiro turno na Câmara dos Deputados e que representa séria regressão em termos dos direitos do funcionalismo . É importante salientar que determinados pontos da proposta original acabaram modificados por pressão política e movimentação geral do funcionalismo como a aposentadoria integral e a paridade entre ativos e aposentados , mas o que restou ainda é significativamente danoso para a categoria e para o país.
Cabe salientar que a aposentadoria integral por exemplo, para os atuais servidores dificilmente poderia ser mudada como assinalou o Ministro Marco Aurélio de Mello , do STF , face ao previsto no parágrafo 16 do artigo 40 da CF .
Da mesma forma a proposta de instituição de subtetos salariais para os já aposentados encontrará a barreira do conceito de direito adquirido qualificado , decisão recentemente tomada pelo STF em relação aos vencimentos dos atuais servidores públicos. Em recurso extraordinário da Prefeitura de São Paulo , que procurava deixar de pagar benefícios considerados abusivos.
Deixaremos de analisar as modificações propostas para os novos servidores pois para estes são eliminados os principais atrativos da carreira pública o que irá provocar inevitavelmente uma queda de qualidade no serviço público , a médio e longo prazo , com efeitos imprevisíveis .
REGRAS DE TRANSIÇÃO
Um dos pontos fundamentais da proposta original é a inexistência de regras de transição entre a situação atual e a proposta pela reforma , além de simplesmente extinguir a aposentadoria proporcional . Com relação à aposentadoria integral foram elevados os limites de idade de 48 para 55 em relação ás mulheres e de 53 para 60 em relação aos homens .
Ignorou-se completamente o tempo de serviço já cumprido por parte do servidor . Tal postura resulta em situações absurdas que irão penalizar de modo brutal aqueles que estavam ás vésperas de completar sua condição de aposentadoria . Desta forma um funcionário público que um dia após a promulgação da reforma tenha completado os 53 anos e 35 de serviço será obrigado a trabalhar mais sete anos para conseguir a aposentadoria o que é uma exigência descabida , desproporcional e uma agressão a uma vida de dedicação ao serviço público .
Neste sentido certamente haverá milhares de questionamentos judiciais . Parecer jurídico do Ministério da Previdência conclui que em matéria previdenciária o segurado só tem direito adquirido quando preenche " todos" os requisitos necessários para a obtenção de determinado benefício. Os juristas do Ministério da Previdência dizem estar tranqüilos pois como o tempo não se completou , não haveria direito adquirido , mas apenas expectativa de direito e portanto o servidor nada pode alegar . Todavia a questão não é tão simples quanto parece .
Muitos juristas tem claro que embora não exista direito adquirido consolidado ,deve ser respeitada a proporcionalidade do tempo de contribuição de cada servidor antes da promulgação da reforma . Em um Estado Democrático de Direito é fundamental haver segurança jurídica em relação a períodos já cumpridos em termos de contrato de trabalho e a mudança de regras do jogo aos 45 minutos do segundo tempo , certamente não pode ser considerada algo absolutamente natural e passível de aceitação sem contestações como querem os juristas da previdência. O próprio ministro da previdência no final de 2002 e início de 2003 falava em reconhecer o tempo cumprido até a edição da nova emenda com a expressão "direitos acumulados " que estariam garantidos. Depois como que por mágica , abandonou completamente este discurso.
O artigo 60 da Constituição garante a preservação dos direitos adquiridos e a situação jurídica em curso precisa ser levada em consideração. Deve-se salientar que as modificações em curso não são provenientes de poder constituinte originário , mas derivado e portanto com evidentes limitações . Mais grave ainda é o fato de que está em curso a transição de uma reforma na previdência feita através da Emenda Complementar 20 e milhares de servidores na data da promulgação da nova emenda já terão completado o requisito essencial para aposentadoria que continua sendo o cumprimento de 35 anos de serviço , porém estão apenas em transição com requisitos menores como o pedágio de 20% ou a idade de 53 anos e o projeto de reforma ignorou completamente esta condição e aí está um direito adquirido que certamente encontrará guarida nos tribunais , pois o princípio da razoabilidade , foi ignorado totalmente , .
Quanto à consideração que deveria ser dada ao tempo de serviço já cumprido invocamos a opinião insuspeita do jurista Ives Granda Martins para o qual " Para estes haveria necessidade de um regime de transição , visto que terão servido sob dois regimes jurídicos distintos , durante sua carreira . Para estes sugiro um regime pro rata temporis , isto é, receberiam proporcionalmente sua aposentadoria calculada parte com base no regime atual , correspondente aos anos que prestaram serviços sob sua égide e parte com base no regime que vier a ser estabelecido , correspondente aos anos de serviço prestados sob o novo regime .Em outras palavras , sem um cidadão trabalhar 35 anos, sendo 17,5 anos à luz da velha disciplina constitucional e 17,5 da nova , receberia 50% de sua aposentadoria calculada pelo antigo regime , e 50% calculada pelo novo regime " ( Valor , 12.12.2002 , p. B-2) .
A negociação no transcorrer da reforma para votação em primeiro turno acabou resultando em uma regra de transição que criou um redutor de 5% a cada ano de , a partir dos 53 anos . Isto significa um redutor de 35% para a aposentadoria aos 53 anos o que certamente levará a alegações de confisco pois outra coisa não é . Porém esta regra de transição reconhece a idade de 53 anos como início de aposentadoria , reforçando a tese do direito adquirido com relação a este aspecto , cabendo aos tribunais apenas derrubar o redutor por ser inconstitucional .
Neste sentido é oportuna a comparação com a recém aprovada reforma da previdência , feita na França , por intermédio de um governo conservador onde há um aumento do número de anos trabalhados para que haja o direito à aposentadoria integral . Assim até 2008 os funcionários públicos terão que passar dos atuais 37,5 anos para os 40 anos , entre 2009 e 2012 para 41 anos e de 2012 a 2020 para 42 anos. Está aí uma alteração gradual que inexiste na proposta brasileira. .Considerando o trabalhador que desde os catorze anos ingressou no mercado de trabalho , verifica-se que dos 14 aos 60 anos são 46 anos de serviço , portanto torna-se evidente esta monumental distorção que penaliza os que começaram a trabalhar mais cedo enquanto beneficia os jovens que tiveram mais oportunidades e puderam estudar a graduação e a pós graduação sem trabalhar e que , ingressando no mercado de trabalho com 25 anos , terão o mesmo direito daquele que 11 anos antes já estava trabalhando e contribuindo . Ironicamente os que começam a trabalhar mais cedo são justamente os menos favorecidos e estes serão os mais prejudicados.
As distorções apontadas nesta análise demonstram equívocos estruturais da proposta de reforma e caso no final da tramitação sejam mantidas , com certeza serão derrubadas pelo Poder Judiciário.
