Caros Amigos.
Para fechar o ano de trabalho, tenho o prazer de anexar cópia de meu mais recente artigo, este versando sobre a instituição da aposentadoria complementar para o servidor público.
Inicialmente alinhavado para oferecer um embasamento mais amplo aos meus colegas de Assessoria da Liderança do Partido Progressista que estavam diretamente envolvidos na apreciação do PL 1.992/2005, o texto foi ampliado para servir ao público que acessa o site do IL-RJ. Tomou, portanto, o aspecto do trabalho disponibilizado há dias na série Ensaios&Artigos.
Como vocês notarão, procuro, como de hábito, me dedicar mais a levantar questões que me parecem ainda obscuras ou mal resolvidas, do que a expressar minha própria opinião sobre o tema. Vício de policy maker. rsrsrs
Mas não será dificil perceber que a grande conclusão implícita a que chego é a de que o Estado tem enormes dificuldades de administrar uma área para a qual não tem o menor cacoete, mas que lhe oferece recursos mais baratos que os dos tributos e dos títulos da dívida pública. Melhor que ficasse longe dela.
Abraços
E Feliz Ano Novo
Zottmann
A previdência para o servidor público civil federal. Reformar sim. Mas para quê?
Luiz Zottmann*
Ante a crescente pressão para a reforma do regime de previdência dos servidores civis da União, o Congresso Nacional
se prepara para votar o Projeto de Lei nº 1.992, de 2007, que busca equipará-la ao regime geral de previdência (que comporta
um sistema básico e um complementar), tal como o prescreve a Constituição Federal. A rigor, a proposta procura adotar sistemas previdenciários
semelhantes para trabalhadores que se submetem a condições de trabalho profundamente desiguais. O que, independentemente dos seus efeitos, é princípio bastante controverso.
Em tese, a União estaria substituindo um regime de características indefinidas (pelo qual, antes das mais recentes
reformas, havia apenas a contabilização dos gastos com a aposentadoria dos servidores públicos, mas nenhuma referência
a contribuições previdenciárias, tanto do servidor quanto da União, como empregadora1), por um regime criado a imagem e
semelhança ao aplicado aos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho-CLT.
Embora essa alteração represente um passo adiante, já que a aposentadoria dos servidores civis passará a depender
essencialmente do quanto cada um acumulou de contribuições previdenciárias, sua adoção não estará isenta de problemas.
Funcionará? Difícil dizer.
É que as disposições contidas no PL nº 1.992 são insuficientes para atingir pelo menos quatro dos seis objetivos explicitados na
Exposição de Motivos que o acompanhou, a saber:
· o de conferir tratamento isonômico a todos os trabalhadores;
· o de buscar um maior equilíbrio das contas públicas;
· o de elevar a taxa de poupança nacional e
· o de retirar parcialmente o Estado da gestão da
previdência.
Apesar de simpático e justificável, o primeiro objetivo tem contra si o fato do PL nº 1.992 não levar em conta que as contribuições
patronais à previdência social são adotadas essencialmente para baratear o custo da mão de obra e para incentivar a fidelização
do trabalhador ao seu empregador, órgão ou entidade. São parte essencial, portanto, da política de pessoal, o que torna precária
qualquer análise que se restrinja ao exame isolado do custo da previdência social.
No caso do setor privado, o barateamento do custo da mão de obra deriva primeiramente do fato da contribuição patronal à
previdência complementar não se incorporar, para efeitos fiscais, aos salários dos empregados; o que as deixa isenta de todos os
encargos trabalhistas2, e bem assim da tributação dos salários dos trabalhadores pelo Imposto de Renda da Pessoa Física.
De fato, fossem essas contribuições incorporadas aos salários diretos pagos aos trabalhadores, elas gerariam um acréscimo de
despesas com a remuneração dos trabalhadores de, no mínimo, 28 % (correspondentes ao recolhimento das contribuições ao
INSS e FGTS) para qualquer empresa cujas contribuições ao regime de previdência básica obrigatória se basearem na folha
de pagamentos. E de quebra, elevariam o imposto de renda pessoa física pago pelo trabalhador.
Em segundo lugar, o barateamento do custo do trabalho ocorre porque a fidelização do trabalhador à empresa abre ao
empregador maiores possibilidades de, sem risco de perder a sua mão de obra para concorrentes, custear cursos
profissionalizantes que, no caso de mudança de emprego, o trabalhador possa usar, com proveito econômico, em outros
empregos, sejam eles em empresas concorrentes ou não.
Diferentemente do que ocorre nesses casos, o Poder Público no passado, preferiu adotar um sistema pelo qual além de bancar
integralmente a aposentadoria dos seus servidores, como já notamos, oferecia outras vantagens específicas, como a
estabilidade no emprego, carreiras que poderiam ser mais curtas do que as que prevalecem no setor privado, e, também, a
aposentadoria integral3. Com isto, tinha condições de atrair mão de obra com a qualificação requerida, pagando salários diretos
até bastante inferiores aos pagos pelo setor privado. Não por outras razões, aliás, a própria Constituição Federal consagra
regras funcionais e remuneratórias variadas para alguns servidores públicos, civis (professores, médicos, mulheres) e para
os militares.
Com condições tão diferentes para os servidores públicos atualmente ativos ou já inativos, não há como se falar, assim, em
tratamento isonômico, se a intenção for apenas, como a do PL nº 1.992, a de adotar para os servidores públicos civis regime
previdenciário semelhante ao que prevalece para os trabalhadores regidos pela CLT, ainda que as mudanças
propostas venham atingir apenas os servidores a serem contratados.
De fato, se de um lado para os novos servidores civis continuarão a prevalecer condições específicas como a estabilidade no
emprego, períodos contributivos menores para algumas categorias (como professores, médicos, policiais, etc.), por outro
a eles se nega o direito de salários ilimitados4 e ao FGTS. Direitos que inegavelmente conferem aos trabalhadores celetistas a
possibilidade de salários mais elevados - onde podem estar embutidas participações nos lucros das empresas- e a formação
de poupança obrigatória de longo prazo, inteiramente financiada pelo empregador.
Se essas condições em si já dificultam qualquer possibilidade de tratamento isonômico entre os servidores civis da União e os
trabalhadores celetistas, há de se considerar, por outro lado, que ao aliar a estabilidade no emprego com a sindicalização dos
servidores públicos, a União criou a condição sui generis de pagar, para os níveis mais baixos de qualificação profissional do
seu pessoal, salários até superiores aos do setor privado.
Muitas outras são, portanto, as questões que não estão sendo resolvidas pelo PL nº 1.992, mas que são essenciais para que se
possa falar em maior isonomia entre trabalhadores sujeitos a condições tão diversas. Quanto ao maior equilíbrio das contas públicas, as dificuldades não serão menores. A começar pelo objetivo de se reduzir os gastos previdenciários.
Com efeito, segundo estudo publicado pelo Ministério da Fazenda5, serão necessários 40 anos para que os custos com a previdência dos servidores públicos civis deixem de agravar as despesas da União. Até lá, aos gastos previsíveis com as aposentadorias dos servidores civis já contratados deverão ser acrescentadas ainda:
1 - as pressões advindas da renúncia parcial das contribuições dos servidores a serem contratados
2 - os gastos com o custeio das despesas administrativas do Fundo de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal – FUNPRESP e
3 - as contribuições da União devidas a esse fundo.
Em outras palavras, os ganhos só ocorrerão quando os novos servidores contratados após a implantação do FUNPRESP
começarem a se aposentar. O que teremos, portanto, a curto e médio prazo, será o aumento e não a diminuição dos gastos
públicos com a aposentadoria de seus servidores civis.
Destarte, há se levar em conta também as pressões adicionais sobre os gastos públicos que poderão advir dos mecanismos
imaginados para a aplicação dos recursos do FUNPRESP. É que no caso desses recursos serem aplicados na aquisição de títulos
da dívida pública (o que é comum no caso de recursos dos sistemas privados de aposentadoria complementar), toda a
rentabilidade assim obtida representará aumento das despesas da União com juros da dívida pública6. Portanto, para não
aumentar ainda mais essas despesas, necessário será que todos os recursos desse fundo sejam aplicados em atividades
produtivas, privadas ou públicas, mas geradoras de lucros.
Jamais em títulos da dívida pública. Não há, pois, como argumentar sobre a redução das pressões do
novo regime previdenciário do servidor público civil sobre as contas públicas nos próximos 40 anos.
Será que, ainda assim os ganhos para após esse prazo compensarão esses custos? Não se sabe. Até porque não há
como se imaginar que as regras agora definidas no PL nº 1.992 serão mantidas indefinidamente.
Quanto aos efeitos do novo fundo sobre a poupança nacional, importa considerar que eles só serão materializáveis se o
aumento dos gastos públicos decorrentes da implantação do FUNPRESP não implicar aumento do déficit orçamentário a ser
financiado pelo endividamento público. É que esse possível aumento do déficit público poderá anular o aumento da
poupança propiciado pelo novo fundo. Consequentemente, o resultado final sobre a elevação da poupança nacional poderá
ser nulo.
Finalmente, quanto à retirada parcial do setor público da gestão da previdência complementar é preciso notar que ela só
ocorrerá se o novo fundo for isento de ingerência do Estado, tanto na nomeação da sua direção, quanto na orientação
preferencial dos investimentos a alavancar.
Mais do que apresentar soluções prontas e acabadas é de se concluir, assim, que a reforma proposta para o regime de
previdência do servidor público pelo PL nº 1.992 é fenômeno que ainda precisa ser avaliado com maior profundidade e cujas
repercussões estão longe de estarem definidas. Em outras palavras. Por enquanto, é um tiro no escuro.
* Economista, Ph.D, Columbia University, New York.
Notas:
1 A contribuição da União, como empregadora, só passou a ser obrigatória com a vigência da Emenda
Constitucional nº 20, de 1998
2 Observe-se que esse efeito inexistirá para qualquer empresa cujas contribuições à previdência social
incidam sobre o seu faturamento e não sobre sua folha salarial.
3 Regra já não aplicável aos servidores públicos civis, tanto porque seus proventos de aposentadoria
passaram a ser objeto de novos descontos para a previdência pública, quanto pela alteração
recentemente introduzida no critério de cálculo dos próprios proventos, que passou a ser baseado na
média dos salários recebidos.
4 Os proventos dos servidores públicos civis, ai incluídos a remuneração pelo exercício de mais de uma
função, proventos de aposentadoria, pensões, horas extras, etc., não poderão ser superiores ao salários
nominais dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
5 Ministério da Fazenda, FUNPRESP, PL 1992, de 2007, Brasília, 29/11/2011.
6 Esse efeito, de percepção nada trivial, advirá do fato de que, no novo sistema, a União, para capturar
os recursos de que está abrindo mão ( a contribuições dos servidores públicos e da União para o sistema
de aposentadoria complementar, que antes faziam parte de sua receita), deverá emitir títulos da dívida
pública.
